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【政策解析】推进养老业PPP项目应该把握财经86号文的要点

发布时间: 1503304954

 随着我国进入老年社会的加快,国家相继出台诸多政策,鼓励养老产业的创新发展。这其中包括:201310月国发〔201335号《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》,20152月民发〔201533号《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》,20163月银发〔201665号《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》;201610月中央深改组第二十八次会议通过的《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》等等。

2017814日,财政部、民政部、人力资源社会保障部发布财金〔201786号《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》,明确鼓励运用政府和社会资本合作(PPP)模式推进养老服务业发展的全面政策,成为在养老服务产业推进PPP模式的又一重磅级文件。

要想充分利用好这项政策,笔者认为应该主要把握几个主要的方面:

一、文件鼓励的养老领域

86号文明确,政府鼓励通过PPP模式的领域是保障型基本养老服务和改善型中端养老服务。

二、文件鼓励的PPP运作方式

1.OM\MC方式

86号文鼓励将现有公办养老机构交由社会资本方运营管理;机关事业单位的度假会议酒店设施通过PPP模式转型为养老机构,吸引社会资本运营管理。

这其中谈到的交由社会资本方运营管理,对应的PPP项目运作方式,即OMMC模式。鉴于目前我国的PPP项目采取这两类运作方式的并不多,这里有必要强调一下相关含义。

根据财金〔2014113号文附件的名词解释,O&MOperations & Maintenance)即委托运营,是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司,社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式;MCManagement Contract)即管理合同模式,是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。两者的共同点都是政府保留资产所有权,只向社会资本或项目公司支付委托运营活管理费。合同期限一般83年以内。

2. BOO\ROT\TOT\ BOT方式

86号文规定,鼓励通过PPP模式将闲置厂房、商业设施及其他可利用的社会资源改造成养老机构;支持政府将所辖区域内的社区养老服务打包,通过PPP模式交由社会资本方投资、建设或运营,实现区域内的社区养老服务项目统一标准、统一运营;兴建一批养老为主题,附加康养、体育健身、医疗、教育、文化娱乐、互联网等现代服务业的“养老+”综合新业态。

与此相对应,相关的PPP运作方式,宜采用BOO(建设拥有运营)或ROT(改建运营移交)BOT(建设运营移交)以及TOT(转让运营移交)等方式,具体方式根据项目的相关具体情况确定,合同期限一般20-30年(BOO可不涉及)。

三、文件鼓励的回报机制

1. 政府付费、使用者付费和开发性资源补偿相结合

86号文明确了通常PPP模式采用的回报机制,包括政府付费、使用者付费和开发性资源补偿相结合的方式。

“开发性资源补偿”,这是个以往PPP文件中不太提到的词汇,笔者理解这是根据当前更多的强调新旧动能转换和生态环境建设而产生的。因为这个宏观经济常用的术语,本身就是指为了政府通过采取建立资源开发补一整套补偿措施和扶持办法,支持矿产资源勘探开发、保护生态环境以及实现经济转型。在中央提出“五位一体”,在工作中强调生态文明建设生态的今天,养老产业往往选址涉及生态环境较为脆弱的地域,是对现有的生态资源产生影响,还是通过项目实施对恢复生态起到积极作用,是政府非常重视的问题,需要作出积极地政策引导。如当前我国的示范养老类项目中,就有很多与山林恢复相结合。

目前我国对开发性资源补偿机制,多采用的是建立资源补偿金的方式。因此86号文强调政府付费、使用者付费和开发性资源补偿相结合,实际上是为了实现综合运用政策加强产业引导的目的。

2.鼓励政府采用统筹运用的多种支持方式

86号文鼓励政府统筹运用授权经营、资本金注入、土地入股、运营补贴、投资补助等方式,支持养老项目建设。

之所以这么规定,笔者理解,是为了根据不同项目的具体情况、政府的不同财力或优势,解决不同项目的具体需求。

授权经营是针对前述的现有机构,管理存在一定缺陷或问题的,通过社会资本的专业化能力,提升社会对养老服务的满足度。

资本金注入,一方面可以减轻社会资本的投资压力,一方面为项目的融资因政府参与而增信。

土地入股,则是结合地方政府的财力,综合利用相关优势资源。这里需要说明的是,土地作价入股现存的问题依然没有解决,实际运用中需要加以注意。主要是两个方面:一是作价入股尤其是在PPP模式中,缺乏相关法律法规支持,同时实际操作缺少明确的竞争性定价规则容易导致国有资产流失可能;二是较高的土地价值往往影响项目公司的股本比例,容易形成政府控股,偏离PPP的初衷。

运营补贴、投资补助,则是结合项目情况和地方政府实际能力采取的更加直接的支持方式。

四、文件强调的相关优惠政策

1.常规优惠政策 

文件明确采用PPP模式的养老项目,能够同等享受目前我国各级对养老产业提供的各项优惠政策。

汇总来看,这些常规政策主要包括:登记开办注册方面的便利支持;非经营性养老机构享受土地划拨等优惠土地政策;房产税、城镇土地使用税、企业所得税、行政事业性收费减免政策;对新建民办公益性养老机构给予床位建设补助;用电、用水、用气、用热、用讯等方面的价格优惠政策;其他投资政策。其中,床位建设补助是较为重要的优惠政策。

    2.财政资金投入政策

  主要是运营补贴,使用中央基建投资,建立养老服务业引导性基金等。这些政策基本已经为业界所知,这里主要起的是重申作用。

    3.融资服务政策  

鼓励金融机构运营贷款、投资入股、设立产业基金,支持社保资金、保险资金用于养老服务PPP项目;鼓励中国PPP基金支持养老服务PPP项目;鼓励保险公司探索开发相关养老保险产品。

从这些政策看,鼓励社保、保险资金用于养老PPP项目是较为新颖的提法,只是具体的操作政策,还需要相关的补丁文件予以明确,在此之前,相关的机构可能还比较谨慎。