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【中智观点】投资建设项目性质及审批制度简析

发布时间: 1492746375

     2016810日,国家发改委颁发《国家发展改革委办公厅关于国家高速公路网新建政府和社会资本合作项目批复方式的通知》(发改办基础[2016]1818号):“政府采用投资补助方式参与的国家高速公路网新建PPP项目按照核准制管理。政府采用资本金注入方式参与的国家高速公路网新建PPP项目仍按照审批制管理,直接报批可行性研究报告”。

      就此文件,对PPP项目,尤其是有政府方参股或涉及投资补助、贷款贴息的PPP项目的项目性质和相关审批制度进行探讨与分析。

一、政府投资项目

    根据《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号)的规定,结合近年发展:政府投资项目的投资方式则可分为直接投资、资本金注入、投资补助、基金注资(近年出现)、担保补贴、转贷和贷款贴息等。

(一)“采用直接投资或资本金注入方式”的政府投资项目

1《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号)

该文件中提到:对于政府投资项目,采用直接投资和资本金注入方式的,从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告,除特殊情况外不再审批开工报告,同时应严格政府投资项目的初步设计、概算审批工作

2中共中央、国务院《关于深化投融资体制改革的意见》(中发[2016]18号)

该文件中提到:“优化政府投资安排方式。政府投资资金按项目安排,以直接投资方式为主。对确需支持的经营性项目,主要采取资本金注入方式投入,也可适当采取投资补助、贷款贴息等方式进行引导。”,因此,政府投资资金的顺序安排依次为“直接投资-资本金注入-投资补助、贷款贴息。”。

该文件中还提到:“采用直接投资和资本金注入方式的项目,对经济社会发展、社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的,要在咨询机构评估、公众参与、专家评议、风险评估等科学论证基础上,严格审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计。经国务院及有关部门批准的专项规划、区域规划中已经明确的项目,部分改扩建项目,以及建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目,可以简化相关文件内容和审批程序。”

因此,中发[2016]18号文中对采用直接投资和资本金注入方式政府投资项目,国发[2004]20号文的要求相同,需严格审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计

(二)“采用投资补助、转贷和贷款贴息方式”的政府投资项目

1、《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号)

该文件中提到:“采用投资补助、转贷和贷款贴息方式”的,只审批资金申请报告

2中共中央、国务院《关于深化投融资体制改革的意见》(中发[2016]18号)

该文件中提到:“规范政府投资管理。依据国民经济和社会发展规划及国家宏观调控总体要求,编制三年滚动政府投资计划,明确计划期内的重大项目,并与中期财政规划相衔接,统筹安排、规范使用各类政府投资资金。依据三年滚动政府投资计划及国家宏观调控政策,编制政府投资年度计划,合理安排政府投资。建立覆盖各地区各部门的政府投资项目库,未入库项目原则上不予安排政府投资

3、《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》(发改委令第45号,自201715日起施行)

该文件中提到“申请投资补助或贴息资金的项目,应当列入三年滚动投资计划,并通过投资项目在线审批监管平台,完成审批、核准或备案程序(地方政府投资项目应完成项目可行性研究报告或者初步设计审批)并提交资金申请报告。”

二、企业投资项目

(一)资金来源全部为企业投资

1、《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号)

2、国务院关于发布《政府核准的投资项目目录(2016年本)》的通知(国发〔201672

1《核准目录》内的企业投资项目,实行核准制。仅需向政府提交项目申请报告,不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。政府对企业提交的项目申请报告,主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准。对于外商投资项目,政府还要从市场准入、资本项目管理等方面进行核准。政府有关部门要制定严格规范的核准制度,明确核准的范围、内容、申报程序和办理时限,并向社会公布,提高办事效率,增强透明度。

2对于《核准目录》以外的企业投资项目,实行备案制,除国家另有规定外,由企业按照属地原则向地方政府投资主管部门备案。

(二)符合条件的申请政府投资补助、贷款贴息的企业投资项目

《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》(发改委令第45号,自201715日起施行)

  该文件中明确了投资补助的范围:“本办法所指投资补助,是指国家发展改革委对符合条件的地方政府投资项目和企业投资项目给予的投资资金补助。本办法所称贴息,是指国家发展改革委对符合条件,使用了中长期贷款的投资项目给予的贷款利息补贴。投资补助和贴息资金均为无偿收入。”因此,在此确定了企业投资项目是可以申请政府投资补助和贷款贴息的。

该文件中提到“申请投资补助或贴息资金的项目,应当列入三年滚动投资计划,并通过投资项目在线审批监管平台,完成审批、核准或备案程序(地方政府投资项目应完成项目可行性研究报告或者初步设计审批),并提交资金申请报告。”也即申请投资补助或贴息资金的企业投资项目,应当列入三年滚动投资计划,并申报核准项目申请书或备案程序并提交资金申请报告

三、PPP项目

    PPP项目,可以通过直接投资或资本金注入方式安排政府投资,支持项目建设,也可以通过投资补助、贷款贴息、担保补贴等方式予以支持。有关政府投资专项在同等条件下应优先支持引入社会资本的项目。鼓励民间资本发起设立PPP项目投资基金,政府可以通过认购基金份额的方式予以支持;政府也可以单独发起设立PPP项目投资基金,目前大多数的PPP项目都不是单纯的企业投资或政府投资项目,一般可分为以下两种情形:

(一)PPP项目如采用政府资本金注入方式参与的,应适用投资建设项目审批制

(二)PPP项目如采用投资补助、转贷或贷款贴息方式参与的,根据《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》(发改委令第45号,自201715日起施行)的要求:“申请投资补助或贴息资金的项目,应当列入三年滚动投资计划,并通过投资项目在线审批监管平台,完成审批、核准或备案程序(地方政府投资项目应完成项目可行性研究报告或者初步设计审批),并提交资金申请报告。”依PPP项目实际情况,适用投资建设项目审批制、核准制或备案制

四、分析结论

    根据中共中央、国务院《关于深化投融资体制改革的意见》(中发[2016]18号)文件精神,可理解为:“根据对确需支持的经营性项目,政府也可适当采取投资补助、贷款贴息等方式对投资建设项目(包括政府投资及企业投资项目)进行引导

通过上述分析,再看国家发改委于2016810日颁发的《国家发展改革委办公厅关于国家高速公路网新建政府和社会资本合作项目批复方式的通知》(发改办基础[2016]1818号)文:“政府采用投资补助方式参与的国家高速公路网新建PPP项目按照核准制管理。政府采用资本金注入方式参与的国家高速公路网新建PPP项目仍按照审批制管理,直接报批可行性研究报告”。

我们可以进行如下理解:

政府采用投资补助方式参与的国家高速公路网新建PPP项目划归企业投资项目类别,实行核准制

政府采用资本金注入方式参与的国家高速公路网新建PPP项目划归政府投资项目类别,实行审批制。